雅安市人民政府办公室关于完善集体林权制度的实施意见

雅安市林业局关于对《雅安市人民政府办公室关于进一步完善集体林权制度的实施意见》的撰稿说明

各县（区）人民政府，飞地园区（经开区）管委会，市政府有关部门、有关直属机构，有关单位：

为认真贯彻落实《四川省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（川办发〔2017〕68号）精神，进一步推进我市集体林权制度改革，经市政府领导同志同意，结合我市实际，特制定本实施意见。

一、指导思想和总体目标

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入落实省第十一次、市第四次党代会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，认真落实中央、省委关于农业农村改革的决策部署和市委的工作安排，以建设美丽雅安、生态强市为统揽，以增绿增质增效、推进绿美雅安行动为主线，以自然生态环境保护和大熊猫国家公园（雅安园区）建设为重要抓手，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，完善扶持政策和社会化服务体系，创新产权经营模式和国土绿化机制，促进集体林权规范有序流转，推进集体林业适度规模经营，释放集体林权制度改革活力，推动林业供给侧结构性改革，促进农民就业增收和精准脱贫，推动我市林业发展再上台阶。

（二）总体目标。到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，收益权更有保障，集体林权管理和服务体系比较完善，财政金融支林体系比较健全，集体林业可持续发展政策体系初步形成，林业总产值达到200亿元，农民人均林业收入达到3350元以上,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐目标。

二、重点任务

（一）加强集体林权权益保护。

1.稳定承包权。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位。结合“多权同确”，继续做好集体林地承包确权颁证登记工作，提高林地确权四至、面积、林种等要素的精准度，依法保障农民的林地承包权。已承包到户的要将权属证书发放到户，由承包者持有。集体统一经营和联户承包的林地，要依法将股权份额量化到户、股权证发放到户。对新造林地依法确权登记颁证。

2.放活经营权。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。按照所有权、承包权、经营权“三权分置”改革精神以及省有关部署，探索实施林地经营权流转证制度，逐步建立集体林地“三权分置”运行机制，探索创新自留山经营管理机制。在林权权利人自愿申请基础上，允许按程序将自留山调整为责任山，按承包林地管理。具备条件的县（区），可有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。确因国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、世界遗产地等生态保护需要的，各县（区）应积极探索委托代管等机制，有条件的县（区）可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿。开展生态旅游、森林康养等生产经营活动的，应积极探索林农林权出租、入股等利益共享机制，着力破解生态保护、经营开发与林农利益间的矛盾。

3.完善权益保护政策。推广使用承包、流转合同示范文本，完善合同档案管理，切实保护承包和流转当事人合法权益。推进集体林权流转平台建设，探索制定集体林权入场交易激励政策，切实加强集体经济组织统一经营林权流转监督管理，建立集体林权流转风险防控机制，引导集体林权依法、自愿、有偿、公开、有序、规范流转。集体林权流转不能搞强迫命令，不能违背承包农户意愿，不能损害农民权益，不能改变林地性质和用途。

(二）坚持实施森林分类经营管理。

1.完善分类经营管理制度。简化公益林、商品林区划界定方法和程序，优化林地资源配置。严格执行林木采伐有关政策，建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许按程序对承包到户的公益林进行调整完善，在征得退耕户同意的前提下，可将退耕还林地按程序申报调增为公益林地。

2.强化公益林补偿政策兑现落实。已承包到户的要直接打卡到户，集体统一经营的要建立分配、公示、监督制度，存在林权纠纷的要加大化解力度，建立纠纷调处台账，逐一调处化解，确保公益林补偿资金及时、足额兑现到林权权利人。要切实加强集体公益林管理和补偿政策兑现落实的组织领导，层层落实责任，并将其纳入县（区）政府目标考核内容，2017年11月底前要整改完成以前年度兑现未到位问题。积极争取集体和个人所有天然起源商品林管护国家补助政策。

3.科学经营公益林。在不影响生态功能的前提下，按照“非木质利用为主、木质利用为辅”原则，实行公益林分级经营管理，对不同保护等级的公益林，采取合理的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。严格保护和管理一级国家级公益林；在保证公益林生态功能的前提下，合理利用其他等级公益林林地资源，科学适度开展林下种植、林下养殖、林下采集、森林游憩等非木质资源开发与利用。

4.放活人工商品林经营。完善林木采伐更新管理制度，在雨城区推进林木联户采伐改革试点，推广采伐公示、集中采伐、联合采伐等经验和模式，降低林农生产经营成本。放宽非林地上的林木采伐管理。采伐指标“进乡入村”，逐步推行林木采伐网上申请、审核和发证等便民服务。加大人工商品林中幼林抚育力度，大力推进以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营，培育大径级材，提高林地产出率。

（三）完善林业规模化生产机制。

1.引导适度规模经营。在不改变林地用途的前提下，鼓励和引导林农依法、自愿通过转包、出租、入股等方式向专业大户、家庭农场、农民合作社流转林地经营权和林木所有权，盘活林地资源，推动家庭经营、集体经营、合作经营等多种经营形式共同发展，发展林业适度规模经营，确保林业综合生产能力持续提升。

2.探索利益联结机制。引导工商资本依法投资经营林业，与林农建立合作，建立“林地变股本、林农当股东、收益有分红”共享共赢的利益联结机制，推进农村一二三产业融合发展，带动林农在产品加工、流通、销售全产业链多重受益。建立完善龙头企业联林带户机制，总结推广“林地股份合作社”“公司+农户+基地”“公司+合作社+农户+基地”“合作社+农户+基地”等生产经营模式，以及“保底收益+二次分红+务工收入”“优先股+普通股”“土地入股+收益保底+产值分红+二次返利”等利益联结机制，促进工商企业投入林业产业健康发展。引导涉林企业发布服务林农社会责任报告，建立涉林企业信用记录。

3.培育扶持新型林业经营主体发展。坚持政府引导、林农为主、分类推进，以林业经营规模化、集约化、专业化、组织化和社会化为基本方向，支持返乡创业人员、回乡大学生、农村能人、农林科技人员等领办新型林业经营主体，完善职业经理人和职业林农认定、技术培训、扶持政策，优先支持示范带动力强、联结贫困户多的新型林业经营主体承担涉林涉农项目，积极培育扶持以家庭承包农户为基础，林业产业化企业、林业专业合作社、家庭林场、林业职业经理人、森林人家为骨干的新型林业经营主体。

（四）进一步完善财政金融支林政策。

1.完善财政支林政策。加大公共财政支持集体林业建设力度，支持县（区）整合资金加强现代林业特色产业基地建设、基础设施建设、新型经营主体培育等。按照省部署，建立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，研究探索森林保险无赔款优待政策，积极拓展涉林商业保险险种及范围，逐步建立“政策性保险+商业保险”模式。各县（区）林业主管部门要与保险机构协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训、队伍建设等工作。用好中央财政林业贷款贴息政策，鼓励各县（区）建立小额贷款贴息政策，充分发挥财政资金杠杆作用。鼓励有条件的县（区）加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置补贴力度。

2.加大金融支林力度。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请+部门推荐+银行审批”运行机制，推进“两证一社”林权抵押贷款改革，继续开展经济林木（果）权确权颁证及抵押贷款工作。完善林权抵押资产评估、备案登记、资金监管、贷款贴息、风险防控等环节的制度机制。鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，开发适合林业生产经营活动全过程特点的信贷产品，科学确定贷款期限，探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款业务。加大开发性、政策性贷款支持力度，利用农发行的林业资源开发与保护系列信贷产品，带动涉林专业组织、家庭农场、森林人家及林农发展，完善林业贷款贴息政策。鼓励涉林产业化项目通过公司债券、企业债券和银行间债务融资工具等直接融资。

3.完善配套政策。鼓励各县（区）建立林权抵押贷款风险金，探索设立多种所有制森林资源担保、收储公司，积极培育第三方森林资源调查设计、森林资源资产评估机构，进一步完善和规范林权抵押贷款资产评估程序，完善林业信贷担保制度、林权抵押贷款融资风险分担制度。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。各县（区）可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。鼓励有条件的县（区）探索建立森林康养产业投资引导基金，引导和带动社会资本加大对森林康养服务业的投入，鼓励探索利用“互联网+”、政府和社会资本合作（PPP）等模式，盘活林业资源。

（五）大力推进绿色产业发展。

一是大力发展林业特色产业。围绕森林资源优势，引导林农和新型经营主体科学发展木竹原料林、特色经济林、苗木花卉、珍贵树木等特色产业。推进食用林产品精深加工和大宗林产品就地加工转化，提高附加值。加强现代林业产业基地和现代林业重点县建设。二是积极发展林业新业态。结合林业供给侧结构性改革和生态强市建设，加快林业产业结构调整，充分发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品和市场需求为导向，积极培育林下经济、野生动物繁育利用、生态旅游、森林康养、森林自然教育、森林生物制药、森林食品等绿色新兴产业。三是推进林业品牌建设。加强林产品品牌、溯源体系、标准化体系、质量检测体系建设，通过强化品牌策划、设计、包装、宣传等方式，大力推进林业品牌建设。开展公益宣传活动，提升林产品发展质量和影响力，引导生产经营主体面向市场加快发展。将林产品交易流通纳入农产品现代流通体系建设范围。

（六）加强集体林业管理与服务。

一是提升集体林业管理水平。加强集体林权管理队伍建设和基层林业技术人员培训，提升林权管理服务机构能力和水平。充分利用现代信息技术提高管理水平，整合现有信息化手段，积极推进森林资源、权属、生产经营主体等信息化管理于一体的基础信息数据库和管理系统建设，将集体林地保护等级落实到山头地块，实现信息资源共享，切实维护当事各方合法权益。二是健全经营纠纷调处机制。各县（区）要明确林权纠纷调解机构，加强林权纠纷调处，疏通村、乡、县林权纠纷调处渠道，调处化解矛盾纠纷。探索建立纠纷调处激励办法，并纳入社会治安综合治理目标考核。县（区）、乡（镇）两级人民政府要加强农村林地承包经营纠纷的调解仲裁工作，将其纳入农村土地承包经营纠纷调解仲裁内容。要按照属地管理、分级负责原则，妥善处理各类纠纷，做好重大纠纷案件的应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助。三是强化科技服务体系建设。加强林业科技人才培养，建立适应现代林业发展的林业科技服务体系。鼓励大专院校、科研单位与新型林业经营主体、基层林业单位开展产学研合作，研发林业生产新技术、新品种、新标准。充分发挥科技人员和土专家作用，大力培育科技示范户、林业专合组织技术员、林业技术明白人，加大林业科研成果转化运用力度，提高良种使用率，提升科技服务水平。四是完善社会化服务体系。要加强基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。引导社会资金参与建设综合性林业社会化服务平台，研究探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。积极发展林业电子商务，鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民专业合作社对接，打造集农商、电商等为一体的创新型营销平台，建立特色林产品直采直供机制。大力培育发展林业类农事服务超市，助推林下经济、林业产业发展。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各县（区）人民政府是完善集体林权制度的责任主体和实施主体，要充实和完善集体林权改革领导小组，负责本县（区）完善集体林权制度工作的组织协调及重大问题处置；要按照省、市统一部署，结合农业农村改革，认真研究完善集体林权制度改革具体举措，制定进一步完善集体林权制度的实施方案，负责统筹推进本行政区域集体林权制度改革，将集体林权制度改革成效纳入领导班子及有关领导干部考核内容。

（二）明确责任分工。全市各级林业主管部门负责统筹协调，推动完善集体林权制度各项政策措施的落实，各级发展改革、司法、财政、人力资源社会保障、国土资源、规建和住房保障、交通运输、水利、农业、工商、法制部门，以及相关金融、保险监管部门要按照职责分工，完善相关政策，形成支持集体林业改革发展的合力。发展改革部门负责将林区基础设施建设纳入相关规划，司法部门负责法律援助和司法救助，财政部门负责完善财政支林政策，人力资源社会保障部门负责表扬奖励，国土资源部门负责涉林不动产登记、落实林权权属争议调处政策，会同林业部门做好权属纠纷调处，规建和住房保障部门负责完善风景名胜区、世界遗产地林农利益共享机制，交通运输部门负责指导林区道路建设，水务部门负责指导林区水利设施建设，农业部门负责协同推进绿色产业发展，工商部门负责依法登记和监管新型经营主体，法制部门负责相关规范性文件合法性审查，金融部门负责完善金融支林政策。

（三）强化舆论引导。各县（区）和市级相关部门要加大集体林权制度改革政策的宣传解读力度，宣传报道致富能人和带头人，收集提炼改革典型经验、做法，充分运用可复制、可推广的经验、模式，营造有利于完善集体林权制度改革的良好氛围。

雅安市人民政府办公室

2017年11月1日