改革开放30多年来，我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在：一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大；四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。
党中央、国务院高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作。习近平总书记强调，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，转变城市发展方式，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平。李克强总理指出，要围绕稳增长、调结构、惠民生，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，用改革的办法和创新的精神，全面推进新型城镇化建设。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出：“完善城镇低效用地再开发政策”。尽快制订《指导意见》也是中央明确的2016年重要改革任务之一。
从2008年开始，我部和广东省人民政府共同开展了节约集约用地试点示范省建设，推进“三旧”改造。2013年，我部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。随后，浙江、辽宁、上海等省（市）陆续开展了城镇低效用地再开发试点。从试点情况看，各地坚持新发展理念，从城市更新角度出发，以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标，结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，积累了丰富实践经验，为完善政策奠定了良好基础。
当前，影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。
《指导意见》紧密围绕党中央国务院的决策部署，以目标和问题为导向，系统总结了各试点地区的典型经验和成功做法，综合运用市场、经济、法律手段，明确激励政策，调动各方参与积极性，鼓励引导土地权利人和社会资本自主、参与开发，改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况。（信息来源： 国土资源部门户网站）
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