党的十八届四中全会《决定》提出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。这些部署和要求为我国建设完备的公共法律服务体系明确了目标，也为构建农村公共法律服务体系指明了方向。2013年以来，全市灾后重建、新农村建设工作全面展开，很多乡镇都设置了灾后重建集中安置点，在这一过程中,农民的权益维护能否得到法律支持是至关重要的。农民是否需要法律服务?现行法律服务体系是否能满足农民需求?如何构建较为完善的农村法律服务体系?笔者试以荥经为例，就农村法律服务供给现状及农村公共法律服务体系构建谈一点自己的看法，以期抛砖引玉。
一、农村法律服务现状调查
当前，荥经县提供法律服务的主体包括律师、公证人员、人民调解委员会以及基层法律工作者四支队伍，但都不同程度的存在数量不足、人员断层、中立不够、质量堪忧等方面的问题。
（一）数量稀缺的律师群体。荥经县目前有执业律师7名（包括三名法律援助律师），在社会律师方面实际只有一名律师在本县执业，有三名律师虽然执业资格挂靠荥经县律所，但是基本没有在荥经县执业，造成仅一名社会律师在提供法律服务的现实情况。从2015年的服务情况看，全年其共接案19件，其中包括指定援助案件5件，担任7个乡镇法律顾问。已经没有更多精力兼顾农村法律服务市场。而从荥经县法律援助中心的工作开展情况着眼，荥经县援助中心有三名援助律师，去年全年立案援助129件，除去7件指定案件，共受理当事人申请的援助案件122件，其中涉农案件80件。去年全年援助中心解答群众法律咨询1680人次，相对全县需要法律服务的农村群体来说，能够起到的作用也是比较有限的。
（二）人员结构断层的公证处。荥经县目前有公证人员两名，基本在县公证处提供公证服务，两位公证员年龄偏大，几年内就将退休，而最近几年荥经县公证处也打算聘请或者招录年轻人补充公证员队伍，但是因为公证员任职资格的限制，到目前为止也没有聘请到合适人员。以去年为例，公证处全年共办理公证130件，其中涉农公证42件，前几年办理情况也类似。而每天都有很多群众到公证处询问公证相关事项或者办理公证业务，造成荥经县两位公证员经常性周末或者节假日加班，因此除特殊情况，两位公证员基本没时间到农村提供上门公证服务，今年仅一起到农村为高龄老人上门办理公证。公证员数量偏少、需服务的群体数量较大，造成公证员基本没时间到农村提供上门公证服务。
（三）中立性颇受质疑的人民调解。人民调解委员会和基层法律工作者是实际为农村、农民提供公共法律服务的两大资源。但通过调查发现，这两大主体为农村、农民提供的法律服务都存在一些不足,影响了农民选择其解决纠纷和问题的信心。荥经县目前共设有人民调解委员会141个，其中乡镇调解会21个，村（社区）调解会112个；专业性行业性调委会8个，建档备案人民调解员425名，其中专职调解员仅9名，其他调解员都是村干部、镇干部兼任。去年全年全县各级人民调解组织参与调解民间纠纷3438件，单纯从数据看是将大量矛盾化解在基层，但是其中有个不容忽视的问题，就是其中有1211件民间纠纷都是道路交通事故方面的纠纷，占参与调解纠纷总量的35.22%，从荥经县灾后重建以来，各类矛盾纠纷呈多发高发态势，尤其去年以来，随着外部经济环境的变化，经济下行压力凸显，荥经县经济基础特别薄弱，在经济下行的情况下，各类民间矛盾纠纷呈爆发趋势，特别是涉及民间融资等类新型纠纷，一旦爆发涉及人数动辄数百，这就对人民调解组织提出更高要求，需要调解组织强化排查，发现问题苗头及时预警上报，这必然要求调解员综合素质要高。但现阶段荥经县基层调解员素质不高、法律专业人才匮乏的现状短期又得不到改变，特别是各兼职调解员是通过行政手段任命的，普遍工作积极性不高。有些调解员有时候会对一些纠纷敷衍了事，造成部分纠纷当事人为了一些鸡毛蒜皮的事情，从村到乡镇，甚至到县市，上访不断。
其次，人民调解必须保持调解方的中立,而非站在某一方当事人的立场维护其利益。但现行的人民调解的中立性受到了质疑,其原因在于，村级调解委员会一般由村干部兼任调解员,乡（镇）级调解委员会一般设在乡（镇）司法所由司法员主要承担调解工作、其他乡镇干部协助。因此,若纠纷双方都是农民,调解员的第三方中立地位还能勉强维持,若纠纷双方当事人中有一方是村级组织或者政府机关单位,调解员是与村级组织或者政府机关单位保持一致的,此时调解员履行的职责就不是中立的调解职责了,而是政府的行政职能,失去了其中立的立场,调解的质量自然大打折扣。另一方面调解程序的随意性也给调解带来了负面影响。因为缺乏程序的保障,加上农村还现实存在的宗族势力影响以及经济状况的不均衡,使调解员自觉或不自觉的丧失其中立的立场,可能导致调解最终会以强者的意愿胜出。
（四）艰难曲折的基层法律服务所。基层法律服务所是随着我国改革开放以及农村经济的发展而逐步发展起来的。其发展经历了自发萌芽到国家大力推广迅速壮大到限制发展再到以公益性公共产品性质发展的一系列艰难曲折的过程,目前还没有完全适应农村法律服务的需要。主要表现在：
1.基层法律服务队伍逐年减少。从2002年开始,荥经县的基层法律服务所数量急转直下,从业人员大幅减少。90年代，荥经县共有严道、花滩、复顺、石滓、荥河、青龙六家法律服务所，法律服务工作者24名，到了2002年仅剩下严道、花滩两家法律服务所，法律工作者5名，与全县10来万农村人口比例为0.005%。去年全年共办理案件72件，其中包括指定援助案件7件，就全县需要法律服务的群众数量而言，仅能起到杯水车薪的作用。
2.法律工作者素质参差不齐。法律工作者执业门槛较低,不要求通过国家统一的司法考试,因此多数法律工作者只有大专文凭,导致个别法律工作者办案水平不高,出现为揽案件向当事人信口开河，最终不能获得预期结果和当事人发生纠纷的情况,严重影响了法律队伍形象,也严重影响农民请法律工作者为其打官司的信心。
3.基层法律服务缺乏国家法律保障。基层法律服务是基于社会大众的自我需求而产生,依据的是部门规章和地方性法规,缺乏国家法律的保障。“基层法律服务所基于社会需求而自发产生之后,是在一种没有理论论证、没有法律规范的背景下,并依赖于政策和行政手段推动拓展的机制。这种与生俱来的弊端,就决定了它的生死成败对政策有很强的依赖性,以至于每一个文件法规的出台,都势必对基层法律服务所的生存和发展起决定性的作用。”因此,这一特性就导致基层法律服务发展异常艰难,至今难以满足农村法律服务市场的需求。
二、构建农村公共法律服务体系思考
随着新农村建设的展开,农村法律服务客观需求日益增大与农村法律服务资源较为匮乏、众多农民群众对市场化的法律服务支付能力不足之间的矛盾越来越突出,建议从以下方面完善荥经县农村法律服务体系建设。
（一）整合基层法律服务资源。以县（区）为单位，构建两级法律服务体系。主要从两个方面着手：一是整合法律服务资源，将现有的援助律师、公证员、基层法律服务工作者等资源整合在一起，实行资源共享，打造“窗口化、综合性、一站式”公共法律平台，坚持便民性、公益性、专业性、统一性的工作原则，围绕县委、县政府中心工作，将窗口接待与后台延伸服务紧密结合，将法律服务、法律援助、法治宣传、人民调解、公证等为广大群众直接服务的职能有机整合，成立“荥经县公共法律服务中心”。为城乡居民提供公益性法律顾问、法律咨询、矛盾纠纷受理、人民调解、法律援助、公证、司法鉴定咨询等“一站式”法律服务，使人民群众的法律服务需求实现从“分散”到“集中”，从“无序”到“有序”的转变，最大限度地发挥法律服务效能，提高办事效率。二是依托各村（社区）人民调解委员会建立村（社区）法律服务工作室，将村（社区）法律服务工作室建设纳入党委政府为民办实事民生工程目标，通过目标管理推进村（社区）法律服务工作室建设，实现法律服务工作室在全县全覆盖。通过政府购买服务公开招聘112名法律服务志愿者，充实村（社区）法律服务工作室人员。达到每个村（社区）有一名专职法律服务志愿者。
（二）建立完善基层法律服务工作机制。规范村（社区）法律服务工作室外观标识、工作流程和设施设备，向广大群众公布法律服务联系电话、发放法律服务联系卡等。落实律师值班制度，建立流动工作制，群众可以通过网络、微信、电话等方式随时找值班律师咨询法律问题。依托村（社区）法律服务工作室，充分利用现有律师、公证、法律援助和基层法律服务等资源，在村（社区）开展法治宣传、矛盾纠纷排查并参与调解民间纠纷，为村（居）民办理公证、法律援助、诉讼等法律事项提供服务帮助，参与社会治安综合治理，协助做好矛盾纠纷排查化解，及时收集群众的法律服务需求。
（三）延伸基层法律服务工作职能。依托现有的法律服务平台，立足便民惠民宗旨，创新法律服务方式，延伸法律服务触角。
一是以法律服务工作室为依托，在全县村（社区）设立法治大讲堂、法治宣传栏、公告栏、意见收集箱、法治图书角；以法律七进、七五普法为契机，在街道、院落、田间、地头开展群众喜闻乐见、形式多样的法治宣传、法治文艺汇演等活动，营造和谐的法治环境。同时利用手机短信、政务微博、微信、微电影等新型宣传手段开展法治宣传，不断提升群众的法律素质。，就矛盾纠纷化解而言，建议围绕法律进重建、调解进项目工作，积极推进法律服务进企业，以各村(社区)为单位，组织律师、法律服务志愿者、法治宣传员等对本辖区的企业开展法治宣传、法律咨询。对于务工人员较多、规模较大的企业，具备条件的，帮助其建设人民调解室，成立企业人民调解委员会；对小型企业，指导其开展法律学习，帮助企业完善内部管理制度，提高法律风险防范能力。
二是依托村（社区）人民调解委员会，组织法律服务志愿者进重建聚居点走访，对群体性事件的不稳定因素进行排查，将纠纷排查和调解工作相结合，确保矛盾纠纷“发现及时、化解快速、稳控有力、处置得当”，能有效防止群体性事件的发生和矛盾纠纷的激化。
三是依托村（社区）法律服务工作室，把整合的司法行政工作资源延伸到农村，为群众提供综合的基层法律服务平台，为村（社区）和村集体组织提供法律意见建议，参与重大事项决策，通过日常工作的开展，提升辖区干部依法行政、依法办事的工作能力，增强群众依法维权意识，维护基层的社会稳定。
管中窥豹，只见一斑。作为经济欠发达的西部山区小县,荥经的农村经济社会发展水平及其所表现出来的法律服务需求显然不具有广泛的代表性，但是，我们相信，在依法治国和经济转轨、社会转型的大背景下，农村、农民、农业与法律的联系只会越来越紧密，构建农村公共法律服务体系必将成为完善矛盾纠纷多元化解机制的题中之义。
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