何谓“全域旅游”？

本文摘自国家旅游局局长李金早《全域旅游大有可为》

三十多年来，我们发展旅游，主要是建景点、景区、饭店、宾馆，这种发展方式实际上是一种“景点旅游”模式。各级党委、政府及企业为此作出了很大努力。几代旅游人为之奋斗，克服重重困难，使我国旅游产业从无到有，从小到大，作出了宝贵贡献。也正是这些点上的突破，才为我们今天新阶段旅游发展打下了良好基础。然而，旅游业发展到现在，已经到了全民旅游和个人游、自驾游为主的全新阶段，作为综合性产业在经济社会发展中发挥的作用和影响更加广泛，时代赋予旅游业的责任也空前加大，传统的以抓点方式为特征的景点旅游模式，已经不能满足现代大旅游发展的需要。现实要求我们必须从三十多年来的景点旅游模式转变为全域旅游模式，进行旅游发展的战略再定位。例如，过去我们居民建房子，不会考虑到旅游景观的需要；另一方面，我们搞景区开发，也没有考虑到当地居民的需求。再如，在景点旅游模式下，水利建设只是考虑防洪、排涝、抗旱，基本上不会顾及旅游用途与需求。在景点旅游的模式下，封闭的景点景区建设、经营与社会是割裂的、孤立的，有的甚至是冲突的，造成景点景区内外“两重天”。而全域旅游就是要改变这种“两重天”的格局，将一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设、运作，实现景点景区内外一体化，做到人人是旅游形象，处处是旅游环境。

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

推进全域旅游是我国新阶段旅游发展战略的再定位，是一场具有深远意义的变革。从景点旅游模式走向全域旅游模式，具体要实现九大转变：一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙，实行多规合一，实行公共服务一体化，旅游监管全覆盖，实现产品营销与目的地推广的有效结合。旅游基础设施和公共服务建设从景点景区拓展到全域。例如，要从景点景区和城市的旅游厕所革命拓展为景点景区内外、城乡一体推进的全面厕所革命。二是从门票经济向产业经济转变。实行分类改革，公益性景区要实行低价或免费开放，市场性投资开发的景点景区门票价格也要限高，遏制景点景区门票价格上涨过快势头，打击乱涨价和价格欺诈行为，从旅游过度依赖门票收入的阶段走出来。三是从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。实现导游执业的法制化和市场化。四是从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。加大供给侧结构性改革，增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。五是从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成综合新产能。六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。充分调动各方发展旅游的积极性，以旅游为导向整合资源，强化企业社会责任，推动建立旅游发展共建共享机制。七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。旅游、公安、工商、物价、交通等部门各司其职。八是从部门行为向党政统筹推进转变。形成综合产业综合抓的局面。九是从仅是景点景区接待国际游客和狭窄的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。最终实现从小旅游格局向大旅游格局转变。这是区域发展走向成熟的标志，是旅游业提质增效和可持续发展的客观要求，也是世界旅游发展的共同规律和大趋势，代表着现代旅游发展的新方向。

现阶段推进全域旅游，应至少体现以下五个鲜明特征、达到四项基本标准。

一是在全域优化配置经济社会发展资源，充分发挥旅游带动作用。全域旅游要求不能停留在景点景区、宾馆饭店配置，而是要更加注重经济社会发展各类资源和公共服务的有效再配置，既宜居又宜游，处处是风景，处处可旅游。比如，水利建设不仅要满足防洪排涝、灌溉功能，还要有审美游憩价值和休闲度假功能。交通建设和管理，不仅要满足运输和安全，道路还应建成风景道，还需要规划建设厕所等公共服务设施，提供完善的自驾车旅游服务体系和配套标识、营地等。林业生态的建设，除了满足生态功能要求外，还有形成特色景观吸引和配套旅游服务功能。农业发展，除了满足农业生产需要外，还应满足采摘、休闲等需求。城镇不仅要满足居民居住和生产功能，又要注重特色、注重服务。美丽乡村建设，既要建成当地农民的幸福家园，还应建成城市居民休闲度假的幸福乐园。

二是全域按景区标准统筹规划建设。现在的情况往往是，景点景区内外、酒店内外，两极分化明显，一墙之隔或一河之隔，俨然两重天，景点景区内鸟语花香、干净整齐，景点景区外却是私搭乱建、脏乱破差；酒店里流光溢彩、金碧辉煌，酒店外却是污水横流，垃圾成山。可谓走进景区酒店是发达的“第一世界”；而走出门外则是落后的“第三世界”。发展全域旅游，就是要拆掉景点景区“围墙”，实现景点景区内外一体化，以游客体验为中心，以提高游客满意度为目标，按照全域景区化的建设和服务标准，推进多规合一，整体优化环境、优美景观，优化旅游服务的全过程。

三是构建全域大旅游综合协调管理体制。在旅游资源富集、旅游产业优势突出的区域，整个区域的管理体制设计，都应有旅游理念，围绕适应旅游发展“两个综合”需求，即综合产业发展和综合执法需求，创新区域治理体系，提升治理能力，实现区域综合化管理。围绕形成旅游发展合力，通过综合改革，破除制约旅游发展的资源要素分属多头的管理瓶颈和体制障碍，更好地发挥政府的导向引领作用，充分发挥市场配置资源的决定性功能。围绕形成旅游市场综合监管格局，创新旅游综合执法模式，消除现有执法手段分割、多头管理又多头都不管的体制弊端。

四是全域发挥旅游+功能，使旅游与其他相关产业深度融合、相融相盛，形成新的生产力和竞争力。充分发挥旅游业的拉动力、融合能力，及催化、集成作用，为相关产业和领域发展提供旅游平台，插上“旅游”翅膀，形成新业态，提升其发展水平和综合价值。在区域内，通过旅游+新型城镇化，促进发展特色旅游城镇，发挥旅游对新型城镇化的引领作用；通过旅游+新型工业化，促进发展旅游装备制造业、户外用品、特色旅游商品，发展工业旅游，创新企业文化建设和销售方式新形态；通过旅游+农业现代化，促进发展乡村旅游、休闲农业等现代农业新形态；通过旅游+信息化，将旅游业培育为信息化最活跃的前沿产业，用信息化武装旅游；通过推进旅游+生态化，大力发展生态旅游，推进旅游生态化，使旅游发展从“围景建区、设门收票”向“区景一体、产业一体”转变，促进旅游与其他产业融合，产业链条全域化，旅游产业全域辐射带动。

五是全民共建共享全域旅游。全域旅游形成新型的目的地，要求是一个旅游相关要素配置完备和全面满足游客体验需求的综合性旅游目的地、开放式旅游目的地。旅游质量和形象由整个社会环境构成，这就要求全域旅游必须走共建共享道路。在景点旅游模式下，旅游从业者只是导游、服务员等，而在全域旅游模式下，整个区域的居民都是服务者，都是主人，他们由旁观者、局外人变为参与者和受益者。全域旅游既要让建设方、管理方参与其中，更需要广大游客、居民共同参与。既要考虑让游客游的顺心、放心、开心，也要让居民生活得更方便、更舒心、更美好。要通过旅游发展成果为全民共享，增强居民获得感和实际受益，来促进居民树立人人都是旅游形象，自觉把自己作为旅游环境建设一份子，真正树立主人翁意识，提升整体旅游意识和文明素质。如海南三亚玫瑰谷采取“公司+合作社+农户”的旅游扶贫发展模式，走出一条共建共享的路子。 玫瑰谷所在的三亚吉阳区博后村，原来是个生产生活方式十分落后的村落，耕地基本是撂荒多年的盐碱地。玫瑰谷公司采取每亩3300元年租金的方式租赁村里2755亩盐碱地种玫瑰开发旅游，安排村民300多人从事玫瑰种苗培植、种植、田间管理和采花，200多人从事旅游运营管理工作。 公司做到四个确保:一是确保每年的土地租金直接进入村民口袋（博后村土地撂荒之前，村民主要种植水稻，每亩年收入不到1000元，现在每亩地年租金3300元）。二是确保村民每月2600至3000元的工资准时发放。三是确保村民除租金外，每年还能得到每亩最低800元以上的旅游分红。村民户均年收入5万元以上。四是确保常年以保底价收购农户的鲜切玫瑰花产品。村民纯收入超过2万元。村民在自家土地上务工，不必为就业发愁，不担心领不到工资，享受着发展乡村旅游带来的快乐、幸福和尊严。2013年4月9日，习近平总书记在此视察的时候予以肯定，并亲切地说：“小康不小康，关键看老乡”。

现阶段推进全域旅游应达到四项基本标准：一、旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平。二、建立旅游综合管理和执法体系。三、厕所革命及其他公共服务建设成效明显。四、建成旅游数据中心。这四项基本标准是现阶段的起码要求，各地应实事求，解放思想，改革创新，大胆实践，取得符合当地实际而又丰富多彩的经验。

正确理解全域旅游，应避免陷入一些认识误区。

其一，推进全域旅游并不是到处建景点景区、到处建宾馆酒店，恰恰相反，全域旅游更加关注景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性。景点景区、宾馆酒店建设和管理仍然是必要的，而且要提高质量、层次，但这不是工作的全部。在全域旅游格局中，到处都是风景而非到处都是景点景区，到处都有接待服务而非到处都是宾馆饭店。千万不能把增加景点景区和宾馆饭店数量、扩大规模等同于发展全域旅游。要防止出现景点景区、宾馆饭店“遍地开花”，四处泛滥。

其二，推进全域旅游，并不是到处进行旅游开发。全域旅游是一种积极有效的开发性保护模式。全域旅游强调的是旅游发展与资源环境承载能力相适应，要通过全面优化旅游资源、基础设施、旅游功能、旅游要素和产业布局，更好地疏解和减轻核心景点景区的承载压力，更好地保护核心资源和生态环境，实现设施、要素、功能在空间上的合理布局和优化配置。

其三，不是所有地区都有条件在近期实行全域旅游，全域旅游要分步推进，切不能搞运动，不能刮风。有条件建设全域旅游示范区的地区，一般应具有几个“主”的特点：区域内有明显的旅游主打产品，旅游资源禀赋高，旅游产业覆盖面广，旅游业有优势成为该区域的主导产业、主体功能、主打品牌。当然，随着经济社会和旅游业不断发展，会有越来越多的地区具备发展全域旅游的条件。

其四，推进全域旅游要因地制宜，突出特色，不可简单复制、粗暴克隆。从实际出发探索各具特色的发展路径，探索针对性举措。百花齐放、丰富多彩是全域旅游的魅力所在。我们既要进行顶层设计，出台创建标准，更要鼓励各地的首创精神，避免千城一面、千景一格、千点一味、千域一样的呆滞状况，要形成色彩斑斓、百花争艳、各具特色、生动活泼的现代大旅游格局。

其五，全域旅游不可无序而为，一哄而起。要通过重点创建全域旅游示范县（市、区）、全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（区、市）进行示范引导。理论上讲，全域旅游在空间上不应局限于行政区划，既可以是省、市、县、镇、村，也可以是跨行政区划的旅游区域、经济区域。但是为了更加有效地整合资源推进发展，这个阶段有必要鼓励重点创建全域旅游示范县（市、区）和全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（区、市）。