2019年1月1日,《雅安市青衣江流域水环境保护条例》(以下简称《条例》)颁布实施,这是我市生态文明发展的重要举措,更为全市水利系统管水护水打造了新的“尚方宝剑”,为深入了解《青衣江流域水环境保护条例》贯彻实施情况、存在的困难问题,有针对性地提出工作建议,市水利局组织调研了《青衣江流域水环境保护条例》贯彻实施情况,形成报告如下。
一、主要成效
《条例》总体结构分为八章六十四条,从水环境保护日常监管和考核机制的搭建,河道管理、重点区域的水污染防治,河岸控制区保护、城乡污水达标排放及雨污分流管理,畜禽养殖污染防治,生态流量管控等12个方面对青衣江流域水环境进行保护。自《条例》颁布实施以来,全市水利系统始终以此为准绳,认真学习宣传、确保贯彻实施,青衣江流域水质持续好转,青衣江沿河生态环境不断改善,得到了社会群众的肯定。
一是流域水质持续改善。作为流域保护立法的先行先试,《条例》在畜禽养殖污染预防、城镇雨污分流管理及水电站生态流量下泄管控等方面进行了创制性制度设计,填补了法律空白,解决了相关领域无法可依、违法难究等问题,开创了雅安依法推进水生态治理、水环境保护的新征程。依托《条例》的贯彻实施,我市严格执行下泄生态流量,基本消灭了脱水河段,河道减水的趋势的得到有效扭转,清流回归青衣江大渡河的干支流,河流生态环境得到了有效改善,水生生物数量逐渐增加,河流的生机与活力得到了初步恢复,长江上游生态屏障作用日益凸显。2019年度至2020年1-4月,我市水环境质量始终位于全国前列,尤其是2019年一季度,我市在全国333个地级市中地表水环境质量排名中名列全国第一。
二是岸线环境不断提升。我市以实施封禁育林、高标准农田建设、荒漠化治理、国家水土保持重点建设工程、水土保持生态清洁小流域项目为抓手,大力开展青衣江流域水土流失综合综合治理工作;雅安中心城区依托大兴电站下泄生态流量建设了桃花岛湿地公园,滨江绿廊和水鸟回归项目建设初见成效,随着鱼类增加,城市居民喜迎黑鹳、海鸥、鸳鸯、野鸭、白鹭等水鸟回归,芦山县正在实施玉溪河生态修复项目,这些项目将大大改善河流生态环境,美化岸线环境,成为“水润雅州 生态本色”的靓丽城市名片。
三是行洪能力有效增强。我市认真贯彻落实《条例》:“河道管理范围内禁止设置堆砂场或者砂石加工厂”规定,严厉打击非法采砂违法乱象,深入开展河湖“清四乱”专项,全面完成青衣江陆域面积划定,加大对青衣江流域违规占用河道的清理整治。4月26日-5月13日期间,雨城区水利局联合雨城区海事局、草坝镇政府等部门将停靠在龟都府库区的23艘小船和4艘大船全部吊离河道,确保河道行洪安全,河道行洪能力不断增强。
四是生态流量管控持续向好。我市结合水电站建设时间早、数量多、装机小、资产结构复杂等现状和特点,总结提炼形成雅安市水电站生态流量整改五步“三字经”(核得准、放得够、看得清、测得精、管得严)的工作方法,对青衣江大渡河流域保留水电站的下泄生态流量值进行了专题论证,并得到省生态环境厅批准;提出了闸门限位和开设生态堰、埋设生态管等生态流量无控制下泄工程措施,在保证电站闸坝安全的前提下,实现了生态流量足量下泄。依托“互联网+大数据”工作,我市组织和指导各县(区)建设了水电站生态流量在线监管系统,截至目前,全市累计建成生态流量监控设施569个,其中在线565个,在线监控率99%,累计建成生态流量监测设施565个,其中在线562个,在线监测率99%,建成监管平台9个,进一步利用现代化手段加强对水电站生态流量的监管监控。
二、主要做法
(一)有法可依,抓好宣贯解读
一是主动学习解读。自《条例》颁布实施以来,市水利局多次通过召开党组会、中层干部会、全局职工大会、全市水利工作会等形式逐字逐句认真组织《条例》学习,印发《条例》全文,解读法律精神。制定下发了《关于贯彻落实<雅安市青衣江流域水环境保护条例>的通知》(雅水发〔2019〕4号)、《关于深入学习贯彻<雅安市青衣江流域水环境保护条例>的通知》(雅水发〔2019〕17号)和《关于印发贯彻落实<雅安市青衣江流域水环境保护条例>实施方案的通知》(雅水发〔2019〕44号)等文件,在全市水利系统迅速掀起贯彻落实《条例》的热潮;邀请法律顾问到局机关开展《条例》专题执法培训,主动开展《条例》学习解读。
二是广泛宣传普及。自《条例》颁布实施以来,市水利局始终将《条例》宣传教育作为水法宣传的重点内容,充分利用“世界水日”“中国水周”“12·4”国家宪法日宣传契机,翻印《条例》3000余册开展街头宣传、送法下乡、扶贫宣传等工作,向社会群众就《条例》中涉及水生态建设、河湖长制、生态流量监管、依法治水管水等内容进行详细解答,推动全社会真正了解青衣江、自觉保护青衣江;通过《雅安日报》、“北纬网”雅安水利主页、“雅安水利”微博微信公众号等多种媒体手段及时推送《条例》全文、精神解读、贯彻实施情况等内容,2019年3月22日,《雅安日报》专版文章《坚持节水优先,强化水资源管理》对《条例》中生态流量管控、入河排污口设置等条文进行了详细解读;同时,自《条例》颁布实施后,所有涉水行政审批事项和涉水电站行政检查事项,均附送《条例》文本1本,有力促进全市涉水行业对《条例》的学习了解,主动知法、守法。
(二)有法必依,落实河道管理
一是抓好范围划定工作。水域范围划定方面:青衣江流域面积1000平方公里以上5条支流河道管理范围划定工作于2019年12月底前基本完成,并在县(区)人民政府网站上进行了公告,2020年4月26日,四川省水利厅以《关于印发四川省大渡河干流雅安市段、青衣江干流雅安市段河道管理范围划定报告技术审查意见的函》(川水函〔2020〕473),同意了青衣江干流雅安段管理范围划定成果。目前,县(区)正启动青衣江流域面积50平方公里以上1000平方公里以下支流划界工作。陆域范围划定方面:2019年9月3日完成了雅安市青衣江陆域范围划定工作,形成了《雅安市青衣江流域图》,在报经市政府同意后已在北纬网公示公告,根据划定的成果,雅安市青衣江流域面积为9878.6平方公里。河岸控制区划定方面:市水利局在印发技术审查意见时明确在河道管理范围界限水平外延不少于10米的区域为河岸控制区,要求各县(区)加强河道管理和保护,对违反《条例》的行为依法严肃处理。
二是抓好河道采砂工作。严格落实河道采砂规划、许可、出让等有关规定,2019年度汛期结束后,青衣江流域相关县(区)向四川省水利厅申领了采砂许可证13个,年度许可采砂总量58.48万立方米,截至2020年2月底,13个采砂点全部到期。2020年4月23日,我局批复了《荥经县荥经河(荥河乡以下河段)、经河2020年度采砂实施方案》,涉及6个采砂场,年度开采总量控制在21.19万立方米,目前已进入汛期,暂未向省水利厅申领河道采砂许可证。同时,加强河道采砂现场管理,要求各县(区)禁止在河道管理范围内设置堆砂场或砂石加工点,河道采砂企业落实了一场一证、一证一号许可制度,在砂场显著位置设立了河道采砂公示牌,明确开采方量、开采时限、开采范围等内容,确保管理到位。
三是抓好清淤疏浚工作。市水利局严把疏浚审批关,对淤积严重的河段进行清淤疏浚,进一步消除河道安全隐患,并切实加强过程监管。一是确需清淤疏浚河段要编制河道疏浚实施方案,明确疏浚范围、深度、方量、堆场位置、工期、组织方式等。二是在实施过程中加强监管,杜绝以清淤疏浚为目的非法采砂,疏浚形成的砂石料须交由当地国资部门进行处置;三是要求疏浚单位设置冲车池和沉淀池,最大程度避免泥水直接回流,并在疏浚物运输出场期间,对所有车辆实施覆盖,全车身冲洗以减少扬尘;四是要求疏浚单位通过采取生态措施和工程措施平整河道、恢复自然景观,在消除行洪安全隐患的同时提升城市形象;五是清淤疏浚工作统一交由当地国资公司实施,严防国有资产流失。2019年汛期结束后,全市共计清淤疏浚方量为261.5万立方米,进一步增加了河道行洪能力。
四是积极发挥村级河长作用。我市将青衣江流域内的181条河流、37座水库、24条渠道纳入河长制范围,落实市、县、乡、村四级河长1123人,其中:市级河长20人、县级河长150人、乡级河长301人,村级河长652人。《条例》实施以来,青衣江流域内村级河长认真履职,按每周2次的频率加强河道巡查,发现破坏青衣江流域水环境行为及时上报乡级河长制办公室,并协助相关部门开展执法,2019年以来,青衣江流域共发现并清理河道内乱堆乱放点位28个,清理河道垃圾、漂浮物及河道障碍物4237余吨;各县(区)结合河长制工作制定了《水库水质治理保护工作方案》,通过村级河长强化对塘库的保护与综合治理,适时清理管理范围垃圾,防止污水入库入江,流域水质得到有效保障。
(三)执法必严,维护流域秩序
一是生态流量下泄监管有力。《条例》是全国第一个对生态流量监管的地方性立法,为全市水电站生态流量控制提供了较为系统的创设性执法依据,弥补了水电站生态流量管控的盲区。自《条例》实施以来,全市水利系统将水电站下泄生态流量相关法条作为“尚方宝剑”,对全市水电站开展专项清理、整治工作,取得了明显效果。2019年3月初,宝兴县水利局在检查中发现一家水电站未足额下泄生态流量,按照《条例》第六十二条规定对该电站开出了2万元的罚单,成为我市依据《条例》开出的第一张罚单。2020年2月26日,芦山县依据生态流量监管系统的智能预警功能,发现芦山县某水电站未按规定的生态流量值0.03立方米每秒足额下泄生态流量,触发系统报警,赓即成立调查组对该电站立案查处,并依据《条例》依法处以2.3万元罚款。这张罚单,是我市实行江河生态流量智能化监控后,全市首起运用在线监控系统发现和处罚的未按规定足额下泄生态流量的案件,也是《条例》实施两年来,我市依据《条例》处罚的第8个电站,截至目前,全市共依据《条例》开展水电站专项行政检查113次,进行水电站生态调度40余次、处罚水电站11个(其中,2020年4个),累计罚款27.65万元(其中,2020年13.65万元)。
二是河湖“清四乱”和砂石专项整治有序。自《条例》颁布实施以来,全市水利系统深入开展河湖“清四乱”专项整治行动,严厉打击乱占、乱采、乱堆、乱建行为,对全市范围内的河湖进行全面摸排整治,2019年青衣江流域排查出的78个“四乱”问题全部整改完成。对2020年新排查出的15个“四乱”问题,逐一建立清理台账,细化清理措施,明确整改责任单位和整改时限,目前完成整改7个,其余8个点位正按既定时间节点加快整改。深入开展砂石专项整治,2019年以来,青衣江流域查处非法采砂案件34起,行政处罚32起,罚款92万元,移交公安2起。
三是水土流失综合治理有效。全力加强水土保持监督检查和执法查处,督促生产建设单位落实水土保持防治责任,实施水保工程和设施,遏制人为水土流失,减弱因水土流失而造成的水环境污染,深入开展长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动,要求青衣江流域各县(区)对在建和已建但未验收水土保持设施的生产建设项目水土保持方案实施情况实现监督检查全覆盖;并组织开展完成全市生产建设项目水土保持遥感解译工作。2019年以来,青衣江流域受理生产建设项目水土保持方案229个,审批229个;完成生产建设项目水土保持设施验收报备124个;水土保持违法案件立案16件,结案16起,处罚67.48万元。
三、存在的主要问题
一是缺乏对砂石堆料场和砂石加工厂的统一规划。按照《条例》第二十条规定:“河道管理范围内禁止设置堆砂场或者砂石加工点。”但目前,市本级、各县(区)均缺乏统一规划的砂石堆料场和砂石加工点位,以前临河设置的砂石加工厂尚需要一定时间才能逐步退出,导致砂石料在哪里堆放,砂石加工厂在哪里设置成为了一大难题。
二是缺乏对生态流量下泄执法自由裁量权的统一标准。《条例》只明确了不按规定下泄生态流量处罚金额范围,没有具体的裁量标准,各县(区)在确定具体罚款额度上依据不一,不能很好的体现行政执法的公平性。
三是缺乏对大渡河流域水环境保护的监管。《条例》目前只适用涉及雅安市青衣江流域的雨城区、名山区、天全县、芦山县、宝兴县、荥经县6个县(区),而汉源县、石棉县属于大渡河流域,两县在生态流量监管执法上只能依据《中华人民共和国水法》中其他关联条款,但《中华人民共和国水法》尚未有专门针对生态流量的处罚条例,导致监管易出现纰漏。
四是亟待完善有力稳定的水环境保护队伍。2019年机构改革后,各县(区)水政执法人员大幅度缩减,水环境保护人员出现数量严重不足、专业知识不够等问题,导致贯彻实施《条例》过程中易出现因人手不够导致力度不足的问题。
四、工作建议
为合力推进青衣江流域的综合整治与保护管理,推动《条例》真真正正贯彻实施到位,发挥效用,故提出以下几点工作建议。
一是建议由牵头砂石整治的责任部门对全市砂石堆料场和砂石加工厂点位进行统一规划,明确堆放和加工要求,为河道砂石管理工作提供更加有力依据。
二是建议明晰生态流量下泄处罚自由裁量标准。可根据电站装机、取水量、下泄流量、所处环境(生态敏感区)等内容适当增加水电站生态流量处罚金额的裁量标准,进一步体现法律法规的严谨性和行政执法的公平性。
三是建议参照《青衣江流域水环境保护条例》尽快研究出台《雅安市大渡河流域水环境保护条例》,让水环境保护工作中涉及生态流量监管部分扩大至全市有法可依、全面覆盖,确保工作见效。
四是建议进一步充实水环境保护队伍。因机构改革导致水政执法人员锐减问题能得到妥善处理,进一步充实执法人员队伍,确保《条例》贯彻实施有序推进。
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