党的十八大以来,党和国家领导人对统计工作的重视前所未有,统计工作面临的挑战前所未有,统计数据质量提升的紧迫性前所未有。统计数据的质量和安全是统计工作的重要基础,只有形成真实、准确、完整、及时的统计数据,才能更好地为党政决策提供参考。统计执法作为维护统计法权威、打击统计造假的一柄“利剑”,是保障统计调查数据质量的重要手段。在依法治统新形势下,基层调查队如何用好统计执法这一武器,为守护统计的初心和使命保驾护航,是需要思考的问题。
一、调查队统计执法面临的新形势
(一)主要领导同志高度关切。依法统计、依法治统,是全面推进依法治国、建设法治中国的重要组成部分,是依法治国基本方略在统计领域的生动实践,是新时代完善现代统计体系的必由之路。习近平总书记强调,“要进一步完善统计法律法规,强化监督问责和统计执法,严肃查处造假行为,为科学决策提供真实准确可靠的统计数据”。总书记的指示,对统计部门贯彻依法治国方略提出了具体要求,明确了当前和今后依法统计的基本方向和重点任务,是新时代依法统计依法治统的行动纲领。
(二)统计工作政策文件密集出台。党的十九大报告指出要“完善统计体制”,着眼于统计基础性工程建设,要求解决保障统计数据质量的根本性问题。党的十八大以来,党中央、国务院相继出台了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》(以下简称《意见》)、《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》(以下简称《办法》)、《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》(以下简称《规定》)等多个重要统计改革文件,其核心要义就是防范和惩治统计造假、弄虚作假,提高统计数据真实性。
(三)统计法律法规体系不断完善。国务院2018 年修改《全国经济普查条例》,《中华人民共和国统计法》的再次修改已提上议程。2017年以来,国家统计局密集颁布修订了《统计执法监督检查办法》等部门规章,印发了《关于加强统计领域信用建设的若干意见》《关于统计机构负责人和统计人员防范和惩治统计造假弄虚作假责任制规定(试行)》等多部统计法治规范性文件。统计法治建设步伐进一步加快,统计法律法规体系不断完善,各级统计部门正面临落实统计体制改革,推进依法治统的重要机遇期。
二、扬州调查队的统计执法实践
(一)“三不”的旧思维。
国家统计局扬州调查队建队于2008年,由于历史原因,建队之初统计法治工作相对薄弱,统计执法面临“三不”的困境。
1.不愿执法——认识偏差。涉企专业对执法检查存在三方面顾虑:一是担心如果执法查出问题,会影响今后企业的配合程度;二是担心如果出了统计违法案件,会影响本专业在总队的考核评价;三是担心如果立案处罚,后期出现复议或诉讼怎么应对。在这三种担心之下,专业执法往往出现选择性执法,选取一些配合程度比较好的企业上门走走过场,完成执法任务,刻意回避那些本应是执法重点对象的数据质量不高、配合程度不佳的问题企业。
2.不会执法——本领恐慌。调查队建队之初,统计执法工作在摸索中前行,虽然推行全员执法,但基层队由于缺乏标准化的执法培训与指导,执法队伍存在法律法规不熟悉、报表制度吃不透、执法流程不掌握、文书制作不规范、执法保障不到位的情况。整个队伍的执法专业化水平不高,存在本领恐慌。
3.不敢执法——自身不硬。统计执法对于责任认定和证据固化的要求很高,有时企业的填报差错追根究底是由于调查队自身基础工作不牢靠、培训指导不到位造成的,板子打到了自己身上。自身不硬难打铁,这是基层队不敢执法的深层次原因。
(二)“三升级”的新转变。
近年来,扬州队顺应依法治统大势,将统计法治工作作为“一把手”工程来抓,数据质量保障体系不断完善,统计执法工作实现“三升级”。
1.灵活协同,队伍升级。国家统计局统计执法证管理改革后,统计执法由“全员执法”向“专员执法”转变,对执法队伍的专业化要求不断提升。为进一步推进扬州地区统计执法监督检查队伍建设,加强市县执法工作联动,扬州队面向市县队持证执法检查员和法治工作负责人开展统计执法实务培训,培训材料靠“实”,案例讲解求“细”,努力提升培训效果。执法检查采取持证人员与专业人员、法治部门与专业部门联合组队的形式,持证人员负责统筹执法检查工作,制作法律文书,把握执法各环节的规范性;专业处室人员负责现场检查的资料审核、笔录制作和执法案卷整理工作。通过分工协作,加强执法队伍建设,提升统计执法的专业化水平。
2.与时俱进,规范升级。为进一步提升统计执法流程的规范性,扬州队将2018年参加江苏调查总队“双随机”执法时总结的经验做法和2019年以来国家局和总队执法检查规范化的最新要求相结合,精心编写了统计执法监督检查操作手册。从执法前期准备、现场执法流程、执法文书制作、检查分类处理、执法案卷整理等方面,全流程规范统计执法行为。实际操作中,从下发执法检查通知到现场亮证、检查、笔录制作到每一个签字盖章,检查人员均按照执法检查工作规范流程实施,确保流程合法、文书制作规范、检查事实清楚。扬州队加大对统计执法的保障力度,2019年购置并使用笔记本电脑、执法记录仪、便携式打印机等现代化执法工具,保障执法用车,实现法律文书电子化呈现、执法过程影像化保存,统计执法队伍的专业化形象逐步树立。
3.一举多得,效率升级。扬州队充分利用执法检查与企业面对面的机会,将统计普法、业务指导、走访调研与执法相结合,提升工作效率。通过看一部短片(统计法“十三个不得”漫画宣传片)、发两本手册(扬州调查队业务宣传手册、“统计法与你同行”宣传手册)、讲一部条例(宣讲《统计法实施条例》重点内容摘编)的方式开展法治宣讲,营造依法报数、配合执法的良好氛围。检查组就报表填报过程中的要点难点对企业填报人员进行一对一辅导,力争与企业建立更加紧密的联系,为提高报表质量打下坚实基础。
三、基层调查队统计执法的困惑
虽然扬州队统计执法工作较建队之初已有了很大改进,但作为基层调查队,在近年来的执法实践中,也遇到了一些问题和困惑亟待解答。
(一)要不要执法——执法的必要性。
由于调查队业务的特殊性,大量经济社会重要价值量指标并不由调查队生产。2018年局队业务优化调整后,“四下”调查全部由国家调查队移交给地方统计局,调查队的业务种类更加有限。《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》中提及的与调查队有关的涉及违纪违法的主要价值量指标主要是居民可支配收入(全体、城镇、农村),其他指标中涉及粮食产量。住户调查和产量调查主要是由调查队聘用辅助调查员开展直接调查,对于数据质量的可控性较强。目前调查队的主要涉企专业是采购经理调查和工业生产者调查。采购经理月报是主观题问卷调查,在数据核查方面没有可操作性,目前执法内容主要集中在年报的三项财务数据和一项人员数据;工业生产者价格调查主要检查月报规格品的上报数是否与原始资料相符。从这几年扬州队的执法情况看,绝大多数被检查企业都能据实填报,个别企业由于对报表制度理解不到位存在轻微差错,但没有统计造假的故意,达不到立案查处的程度。因此,对于基层调查队而言,主要价值量指标涉及专业无法执法,涉企专业执法空间有限,到底有没有必要开展执法检查,是不少基层调查队专业人员的一大困惑。
(二)对谁执法——对象的局限性。
根据国家统计局和江苏调查总队关于统计执法检查的规定,国家局和总队层面的执法对象包括地方政府、部门、下级统计调查机构和调查对象。而市县队作为调查队系统的基层单位,执法检查主要面对的是涉企调查对象。
市县队除采购经理和工业生产者价格专业外,其他的专业基本是直接调查,住户、房价、消价、劳动力等专业缺乏执法基础,控制数据质量主要是依靠抓实自身基础工作,因此执法面相对较窄。
(三)谁来执法——主体的合法性。
2017年国家统计局实行新的统计执法证管理办法,变以往的“全员执法”为“专员执法”,对执法检查队伍的管理更加严格,对持证执法人员的素质要求也更高。2017年首批考试之后,绝大多数市级队只有2—3张执法证,有的县队只有1张,连至少2名持证人员亮证检查的要求都达不到,于是一些地方提出了“市县联动执法”“建立大市执法骨干库”的创新思路。这一想法的出发点是好的,为的是缓解当前持证执法员偏少、执法力量薄弱的困境,但其是否具有足够的法律依据,值得商榷。在江苏调查队系统扁平化管理体制下,市县队均由总队直接管理,并无上下级关系,因此,根据《统计法》第三十三条第二款的相关规定,市县队应当独立查处各自业务范围内的统计违法行为。因此,在统计执法监督工作未实行“市管县”或未得到总队正式授权的前提下,建立大市执法骨干库,统一调配执法员,辖区内市县队联动执法的做法缺乏法律依据。
四、基层调查队统计执法的思考
(一)转变观念,用好统计执法这一法律武器改善统计调查生态环境——回答“要不要执法”。
统计调查工作的初心和使命是为国统计、为民调查,最根本的是保障统计数据质量,客观真实反映经济社会发展状况,为党政决策服务。执法只是手段,处罚不是目的,是表明坚决维护统计数据真实性的态度。统计执法对于保障数据质量的作用,可以从以下三方面来看:一是对各级党委政府。统计督察工作制度的实施以及国家局和总队层面的“双随机”统计执法,主要是面向各级政府、部门,可以进一步提高各地党委政府对依法治统的重视程度,对于一些统计违法案件及责任人的查处,有利于形成震慑作用,从源头上解决统计造假弄虚作假问题,营造独立统计的良好政治环境。二是对调查对象。面向调查对象统计执法,依法依规严肃查处统计违法行为,进一步加强统计普法宣传,树立《统计法》权威,让调查对象认识到依法报数的重要性,有利于营造支持统计的社会环境。三是对调查队自身。执法检查中发现的问题,有的在于调查队本身工作不过硬。通过执法检查反思自身工作的缺陷,倒逼调查队各项业务规范化水平不断提高,有利于营造依法统计的内部环境。
(二)分类施策,统计执法与基础强化双轨并行——回答“对谁执法”。
直接调查的特点决定了调查队没有必要像统计局一样通过全专业执法来提高数据质量,大多数调查数据的生产控制在我们自己手中。因此,对于不同的调查领域,应该分类施策,精准发力,确保提升数据质量。一方面,对于统计法可以约束的主体,主要是企、事业单位,事前要做好业务培训,提高企业正确填报的能力;事中要通过经常性的走访回访和核查及时发现并解决数据质量问题;事后采取重点检查和随机抽查相结合的方式开展统计执法,及时查处统计违法案件,树立统计法权威,增强企业依法报数意识。另一方面,对于由辅助调查员直接采集数据的专业,如住户、消价、房价、劳动力、农业等不具备执法基础的调查,抓好基础工作、规范调查流程、加强检查指导是最为直接有效的保障数据质量的手段。
(三)理顺机制,构建合法高效的统计执法体系——回答“谁来执法”
国家局统计执法证考试已经连续开展了3年,市县队的执法队伍正在不断充实,但当前市县队执法力量和水平不均衡的情况依然比较突出,构建市县联动、以市带县、协同高效的统计执法体系很有必要。具体而言可以有以下两种操作思路:一是推进统计法治工作“市管县”。由市级队全面管理本地区县级队的统计法治工作,统一协调本地区统计执法检查。在这种模式下,市级队的管理权限比较灵活,既可以不改变县级队的执法主体地位,仅在执法流程规范化方面提供指导;又可以建立本地区执法人员库,实现由市级队主导的本地区“双随机”统计执法检查。二是县级队申请总队授权。在县级队执法主体地位不变的前提下,由需要执法支持的县级队向总队提出申请,总队授权相关市级队协调大市内的持证执法员调配和开展跨县市的执法工作,市级队提供人员支持和必要的执法流程指导。无论采取哪种模式,都需要有自上而下的制度安排予以保障,配套相关的管理办法及流程,让市县联动统计执法“师出有名”。
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