当前,中国特色社会主义事业进入新时代,改革开放面临新形势、新任务,迫切要求统计调查工作和统计法治工作与时俱进。党的十八大以来,党中央、国务院相继出台《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性意见》《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》等文件,是中华人民共和国成立以来,最为密集出台统计工作政策文件的时期,体现了党和政府对统计法治工作的高度重视。
数据质量是统计工作的生命,要从源头保证统计数据真实准确。只有深入贯彻执行统计法律法规,严格开展统计执法检查,严肃查处统计违法行为,切实维护公民、法人和其他组织在统计活动中的合法权益,保障统计调查对象依法履行真实、准确、完整、及时提供统计调查所需资料的义务,才能获得更加广泛的社会认同和支持,才能发挥为统计工作“保驾护航”的作用,实现确保统计数据真实准确的目标。
一、从历次《中华人民共和国统计法》修改研究统计执法理念
《中华人民共和国统计法》作为我国唯一的一部统计法律,为科学有效组织统计调查工作提供了基本法律遵循,为统计部门统计法治工作权威性来源。自1983年颁布实施以来,历经二次修订,现正在进行第三次修订,其中关于统计执法工作,主要从统计执法管辖权、统计违法行为性质以及法律责任等角度开展研究。
(一)关于统计基本任务。
从1983年《中华人民共和国统计法》颁布实施,就明确规定,统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析,提供统计资料,实行统计监督。到1996年《中华人民共和国统计法》第一次修订,增加“提供统计咨询意见”。2009年《中华人民共和国统计法》第二次修订,延用1996年第一次修订时的提法。正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案),增加“开展国民经济核算”。可见,统计监督一直都是统计的基本任务之一,只有加强统计监督,才能确保统计数据质量,提高统计公信力。
(二)关于统计执法管辖权。
关于统计执法管辖权,1983年和1996年《中华人民共和国统计法》未对统计局系统和调查队系统统计执法管辖权作出明确区分,2009年《中华人民共和国统计法》第三十三条,明确县级以上地方人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为,国家统计局派出的调查机构组织实施的统计调查活动中发生的统计违法行为,由组织实施该项统计调查的调查机构负责查处。正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案)增加规定,国家统计局组织开展统计督察,督察各地方各部门贯彻执行国家统计工作决策部署、统计法律法规和国家统计政令等情况。以法律方式对统计执法管辖权进行规定,能够明确统计局系统和调查队系统的管辖范围,但是,对调查队系统来说,受调查业务特点限制,可开展统计执法的对象范围就比较狭窄,执法难度也大幅度增加。
(三)关于统计执法手段。
关于统计执法手段,1983年和1996年《中华人民共和国统计法》都没有具体规定,仅有“有权检查统计资料的准确性,要求改正不确实的统计资料”的概括性表述,1996年《中华人民共和国统计法》在第二十三条第二款,增加规定统计人员在进行统计调查时必须出示县级以上人民政府统计机构颁发的工作证件,但是没有明确对统计执法证件提出要求。
2009年《中华人民共和国统计法》第三十五条明确规定,统计执法人员在调查统计违法行为或者核查统计数据时,可以采取包括统计检查查询书,要求提供原始记录和凭证等统计资料,询问有关人员,进入业务场所和统计数据处理信息系统检查核对,登记保存违法行为证据以及记录、录音、录像、照相和复制等手段。
正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案)增加“要求有关单位、人员提供与检查有关的行政记录”的规定,同时,都明确规定,在调查统计违法行为时,监督检查人员不得少于二人,必须出示统计执法证件,根据最新的《统计执法证管理办法》,统计执法人员都必须持有国家统计局办法的统计执法证。关于统计执法手段的法律规定,主要基于科学技术发展进步,尤其是大数据的发展应用,以及依法治国、依法行政的要求。
(四)关于统计违法行为性质。
关于统计违法行为定性,根据1983年《中华人民共和国统计法》第三条的表述,“不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改”,以及第二十五条的规定,可知,统计调查对象的违法行为性质主要为“虚报、瞒报统计资料”、“伪造、篡改统计资料”和“拒报或者屡次迟报统计资料”。根据1996年《统计法》第三条和第二十七条规定,关于统计违法行为性质的表述基本上与1983年《中华人民共和国统计法》一致。
2009年《中华人民共和国统计法》关于统计违法行为性质的用词出现较大不同,对提供统计调查所需资料提出“真实、准确、完整、及时”的要求,禁止性义务的表述改为“不得提供不真实或者不完整统计资料,不得迟报、拒报统计资料”。根据2009年《中华人民共和国统计法》第四十一条和第四十二条规定,统计违法行为性质包括“拒绝提供统计资料或者经催报后仍未按时提供统计资料”、“提供不真实或者不完整的统计资料”以及“未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账”等。
正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案)在2009年《中华人民共和国统计法》基础上进行修改和增加,如“提供不真实、不准确、不完整的统计资料”、“未按照统计调查制度实施统计调查或者提供统计资料”、“接受委托开展统计调查的单位泄露统计调查对象的商业秘密、个人信息,泄露或者违法提供在统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料”等。《中华人民共和国统计法》经过几次修订,对统计违法行为性质的分类逐步细化、具体。统计违法行为性质越准确,统计执法检查针对性越强,统计违法查处越有效。
(五)关于统计违法行为法律责任。
关于统计违法行为法律责任问题,1983年《中华人民共和国统计法》仅在第二十五条规定相关人员行政处分,个体工商户暂停营业或者吊销营业执照。1996年《中华人民共和国统计法》在第二十七条增加“责令改正、批评通报”,同时,增加对企事业单位、个体工商户警告、罚款,删除暂停营业或者吊销营业执照处罚种类。
2009年《中华人民共和国统计法》对不同统计调查对象的不同统计违法行为,分别设置不同法律责任,如企业事业单位存在提供不真实统计资料的违法行为,根据情节轻重,可给予警告、可并处5万元以下罚款,或者并处20万元以下罚款。如个体工商户迟报统计资料,可给予警告,可并处1000元以下罚款。
正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案)仍然采用区分不同统计调查对象、区分不同统计违法行为,设置统计法律责任方式,但是将罚款计算方式从简单的数额划分,修改为对涉及价值量指标的“违法数额百分之一以上百分之三以下”罚款,不涉及价值量指标的“十万元以上二十万元以下罚款,情节严重的,二十万元以上五十万元以下罚款”,大幅度提高统计违法罚款额度。同时。增加统计信用建设规定,如认定为“统计失信企业”、“统计失信人员”,“有关部门进行联合惩戒”,统计违法经济成本、社会成本都明显增加,有力改变《中华人民共和国统计法》“豆腐法”的观点,切实提高《中华人民共和国统计法》权威性。
此外,正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案),还规定在重大国情国力普查活动中拒报普查资料的住户、个人,也可以并处两千元以下罚款,突破《中华人民共和国统计法》对住户、个人统计违法行为除加强宣传、做思想工作之外,无有力处罚方式的问题。这对于统计调查对象主要是住户、个人的调查专业,尤其是对调查队系统来说,也能依据《中华人民共和国统计法》对其统计违法行为进行查处,有效保障统计调查工作的有序开展。
二、当前统计执法过程中存在的问题
尽管《中华人民共和国统计法》经过几次修订,其关于统计执法对象、内容、手段以及统计违法行为查处等规定不断完善,但是在实际执法过程中,仍然存在不少薄弱环节和制约因素,使得统计执法工作难以有效发挥其为统计调查工作保驾护航的作用。
(一)关于统计执法对象。
由于调查队系统承担的统计调查业务主要是居民收支调查、价格调查、劳动力调查、小微企业调查以及社情民意调查等,业务对象中大量为居民住户、中介机构、小微企业等,普遍存在统计法治意识淡薄、统计调查基础工作差、“门难进,脸难看,数难采”等问题。
根据《中华人民共和国统计法》确定的统计执法管辖权限,调查队系统执法专业集中在工业生产者价格调查、主要畜禽监测调查、采购经理调查以及新设小微跟踪调查专业。由于调查队系统统计执法对象普遍存在规模小、人员少、流动性大等问题,大部分没有专门统计人员,由会计兼任统计,有些企业会计人员甚至是外聘兼职的、更换频繁,没有按照要求设置财务账目和统计台账,统计基础薄弱,导致统计执法工作取证困难、固证困难,查处统计违法行为难度较大。
此外,调查业务组织方式也在一定程度上加大统计执法难度,如主要畜禽监测调查专业,作为调查对象来说,主要是畜禽养殖企业、规模户,但是该专业数据填报由辅助调查员进行台账登记汇总。如果统计执法检查过程中发现填报数据与实际不符,具体行政处罚对象难以界定,而且,目前也暂无对辅助调查员进行统计违法处罚的实践经验。
(二)关于统计执法队伍。
统计执法人员较少,且统计执法人员执法能力不足,是当前调查队系统,尤其是基层调查队开展统计执法面临的突出问题。当前,每个调查队能够持有统计执法证人员的数量是有限制的,一般县级调查队持证执法人员不超过3人,有些只有1-2人,市级调查队持证执法人员不超过5人,副省级调查队持证人员也基本上不超过10人,这些持证执法人员同时要承担大量的统计调查任务,既要完成报表数据审核、评估,又要完成信息、分析,还要开展调查样本走访、核实等,此外还要承担很多临时性统计调查任务,难以对统计执法工作投入较多精力。
同时,由于大部分执法人员非法学专业出身,未经过法学系统学习训练,除在参加统计执法证考试时经过几天短暂的集中学法之外,平时也没有经常性的统计法律培训,缺乏过硬的统计业务知识和法律法规知识,有些统计执法人员对统计执法程序和统计执法文书制作要求都一知半解,容易出现执法流程上的瑕疵,难以达到“招之即来、来之能战、战之能胜”的要求。
(三)关于统计执法设备。
“兵欲善其事,必先利其器”,统计执法设备是开展统计执法检查、固定统计违法证据的基础。当前,仍然存在统计法治基础保障不足的问题。调查队系统尤其是基层调查队开展统计执法时,基本上都缺少统计执法车辆、执法记录仪等基本硬件投入,甚至有些连执法电脑、便携式打印机、录音笔等基础工具都没有配备。统计执法手段大都还停留在原始状态,没有紧跟社会经济科技发展要求,在一定程度上制约着统计执法工作的进一步开展。
(四)关于统计执法手段。
统计执法手段是否给力、有效,是直接关系到统计执法工作成效的重要问题。当前,调查队系统开展统计执法,对部分调查对象缺乏可操作的执法手段,如居民收支调查和劳动力调查,都是居民个人,尤其是劳动力调查对象还经常需要轮换,现行《中华人民共和国统计法》未对居民个人统计违法行为作出行政处罚规定,正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案)也仅限于对重大国情国力普查活动中拒报普法查资料的住户、个人,可以采取并处两千元以下罚款,对日常统计调查业务中的住户、个人,能够采取的法律手段也局限于责令改正、批评教育,缺乏有力的实质性执法手段。
(五)关于统计违法行为性质。
统计违法行为定性,是统计执法工作中的重要环节,一旦定性错误,不仅会造成个案被推翻、败诉的不利影响,更会对统计执法公信力乃至统计调查工带来负面舆论。但是,在统计执法实践中,确实存在一些统计违法行为性质难以清楚界定的情形,以及实际统计违法行为难以从《中华人民共和国统计法》条款中寻找到匹配规定的情形。
如企业统计人员由于对统计调查方法制度不了解、对统计指标理解不正确造成数据错误的,统一按照“提供不真实统计资料”进行违法定性并不是特别恰当,当然根据现行《中华人民共和国统计法》也只能按照“提供不真实统计资料”进行查处,增加“未按照统计调查制度实施统计调查或者提供统计资料”,可能更为符合实际。
再如关于迟报统计资料和拒报统计资料的界定,实施联网直报以后,一旦关网以后,即使催报企业也无法再次上报报表,但是在关网前,企业没有上报报表也不构成迟报,也无法向企业进行催报。在此情况下,企业未在开网期间按时上报统计报表,在关网后如果向调查队报送纸介质报表,该怎么确定企业的违法行为性质,是拒报还是迟报?无论是现行《中华人民共和国统计法》还是正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案),对拒报和迟报的行政处罚幅度设定差异巨大,对企业利益影响重大,存在统计违法行为难以明确定性的问题。
(六)关于统计行政处罚裁量。
无论是现行《中华人民共和国统计法》还是正在征求意见的《中华人民共和国统计法》(修正案),对统计违法行为的处罚设定幅度都较为宽泛,需要统计执法人员充分运用自由裁量权对具体个案确定处罚力度。但是自由裁量权过大,就会增加执法随意性,增加权力寻租的空间,容易出现处罚畸轻畸重、显失公平的情况,需要对过宽的行政处罚幅度进行限制。但是,当前调查队系统大部分都仅有内部的行政处罚裁量标准,或是行政惯例形式的,或是成文的,不过基本上都是内部的,有些甚至连简单的内部裁量规定也没有,普遍缺乏统一的行政裁量规范。
三、关于改进统计执法工作的几点建议
随着统计改革不断深化,统计法治监督的重要性越来越明显,统计执法成为加强统计法治建设、保障数据质量、增强统计法威慑力的关键所在。《中华人民共和国统计法》的几次修订,是对社会经济科技发展对统计调查工作提出的新要求、带来的新挑战的回应,也是贯彻落实《意见》《办法》《规定》等文件精神,用法律形式防范和惩治统计造假、弄虚作假,保障统计调查数据真实准确的内在要求。为确保数据质量,切实增强政府统计公信力,从宣传、培训、设备、手段、规范以及检查力度等各方面加强统计执法工作刻不容缓。
(一)加强宣传,营造法治统计良好氛围。
加强对统计调查数据的法治监督,强化统计执法力度,必须从增强统计法治思维、增强统计法治理念入手,全面提高社会统计法治意识和守法的自觉性。
一是要加强统计法律法规宣传,尤其是要加强对各级领导干部统计法治宣传,将学习法律、知晓纪律、遵守规矩作为自觉行动,将不出假数、真实调查作为政治纪律和政治规矩,充分发挥学法用法守法表率带动作用,为统计法治工作增添一份力量,减少一份阻力。二是要做到“业务培训、法治先行”,通过法律解读、以案说法以及“面对面”、“一对一”普法宣传等方式,加强对统计人员和统计调查对象的法治教育,引导统计调查对象规范设置统计原始凭证和台账,确保数出有源,数出有据,执法检查有据可依,有据可查。同时,要对各统计人员、辅助调查员应该坚守的统计法律底线重点予以解读,提高基层统计调查人员对统计法律法规和统计工作的认识,增强统计责任意识。三是扩大统计法治宣传范围,当前统计工作覆盖面越来越大,衍生拓展许多新的领域,涉及各行各业和社会公众,必须拓宽普法宣传途径,提高数据透明度,促使每一社会成员牢固树立“依法治统、依法兴统”思想,营造支持和配合调查的社会氛围。
(二)加强培训,建设高水平统计执法队伍。
习近平总书记说过,“治国之要,首在用人”、“人才是第一资源”。统计执法工作要落到实处,首要的,就是加强统计执法队伍建设,提高统计执法人员业务能力和工作水平。
一是要严格落实《统计执法证管理办法》,进一步提高政治站位,牢固树立“底线意识”和数据质量意识,加强对统计执法证的统一管理和统筹使用,开展经常性统计执法检查。二是加强统计执法培训,尤其是统计执法人员在统计、法律、财务等方面的知识,同时,要着力加强统计执法人员的执法实践操作,切实提高其执法意识、执法水平和执法能力,努力成为统计执法的行家里手。三是要加强局队之间、省市县调查队之间、各专业之间执法人员方面开展的合作与交流,探索共建专业化统计执法队伍方式,打造一支忠诚于党、忠诚于人民、忠诚于统计工作的统计法治队伍。
(三)加强基础,确保统计执法规范有效。
一方面,要切实加大经费投入,将统计执法工作纳入经费预算,根据统计执法工作需要,配齐如笔记本电脑、便携式打印机、录音笔、照相机等统计执法设备,方便调查取证。
另一方面,要切实贯彻落实当前国务院全面推行行政执法“三项制度”,即全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核,严格规范行政执法行为。《统计执法监督检查办法》第十三条第二款规定,“按照国家有关规定,实施统计执法监督检查全过程记录制度”。同时,由于行政复议、行政诉讼举证责任分配采用“举证责任倒置”方式,由行政机关负举证责任,要证明统计执法监督检查和调查行为具备法律依据、符合法律程序,配备执法记录仪,对行政执法各个环节进行记录,全面、系统归纳保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理,可谓一种比较可行的方式。
(四)拓展方式,多途径提高统计调查数据质量。
调查队系统执法的难点在于企业规模普遍较小,且调查对象多为居民个人,就要在统计执法过程中,立足于《统计法》规定,积极探索创新,寻找合适的统计执法方式。
一是坚持适度执法原则,做到普法教育和处罚相结合。在常态化走访指导基础上,发挥统计执法利剑作用,做到“违法必究、执法必严”,树立统计执法权威性,但是也要充分考虑小微企业、农村农业养殖户等实际,可以尝试采用首次口头警告方式,结合“回访”工作,检查其整改落实情况,实现提高数据质量、促进统计发展的目的。二是创新对居民个人统计执法方式,依据《统计法》规定,探索采用统计执法检查权益义务告知书、责令改正告知书、批评告诫书等方式,提高居民个人对统计调查工作的重视度和支持度。三是充分引入统计信用建设方式,加强统计调查对象基础名录库建设,依据《国家统计局关于加强统计领域信用建设的若干意见》《企业统计信用管理办法(试行)》《统计从业人员统计信用档案管理办法(试行)》等,同时开展统计诚信企业和统计诚信人员的表彰,统计失信企业和统计失信人员的惩戒,既鼓励统计诚信行为,也提高统计违法成本,做到“双管齐下”,确保统计执法成效。
(五)具体细致,进一步明晰统计违法定性。
统计违法行为定性准确与否,和统计调查对象的利益息息相关,也和统计执法的权威性、严肃性密切相关。正在修改意见的《统计法》(修正案)第五十三条,已增加“未按照统计调查制度实施统计调查或者提供统计资料的”统计违法行为性质的表述,进一步丰富统计违法行为性质类型,更加有利于对不同统计违法行为进行区分,处罚能够更加符合实际。
但是,对联网直报下,统计调查对象迟报和拒报统计违法行为的界定,仍然没有明确规定。对此,建议通过对联网直报系统设置二次开启功能,对超过报表上报期限的统计调查对象,可以在一定期限内获得补报报表的机会,同时,引入公证机构等第三方平台,对报表上报时间取证固证。据此,可以对迟报和拒报统计违法行为进行明确,采取准确地行政处罚措施,切实加强统计执法工作实效。
(六)明确标准,进一步规范统计行政处罚。
统计行政处罚裁量标准对规范统计行政处罚裁量权,确保行政处罚合法、合理,保障公民、法人以及其他组织的合法权益具有重要作用。国家统计局宁波调查队在充分研究东南沿海部分城市统计行政处罚裁量标准基础上,以内部标准形式制定裁量标准,并在统计执法工作中予以适用。总体上能够确保统计行政处罚公平公正,但是与同区域统计局系统,以及同为调查队系统的其他地市行政处罚相比较来看,仍然存在同一统计违法行为在不同区域间处罚裁量存在偏差问题。
因此,建议能够由省级调查队牵头,会同省级统计局,开展统计行政处罚裁量标准的研究制定。以《统计法》为基础,结合各地统计执法行政惯例,加强对各地裁量标准的对比研究,确定统计行政处罚裁量标准制定模式,如划分标准以调查对象类型为准,以调查专业特点为准,还是以统计数据特性为准,以及统计行政处罚裁量幅度确定依据,如采用单一的主要影响因素标准还是采用多因素综合加权计算标准等,确保统计行政处罚裁量标准具有简易可操作性、可行性,确保统计行政处罚合法合理、公平公正,构筑全方位、立体式、规范化的统计行政执法体系。
参考资料:
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